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邱海平 的博客

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中国人民大学经济学院教授 硕士生招生专业:政治经济学 博士生招生方向:《资本论》与当代资本主义经济

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发展混合所有制不能搞一刀切!  

2014-04-15 11:28:00|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称“《决定》”),第一次明确提出了“积极发展混合所有制”的改革新思路。那么,什么是混合所有制?《决定》中提出的混合所有制具有什么新的涵义?中央提出积极发展混合所有制的意义是什么?在积极发展混合所有制的过程中需要坚持什么原则,从而使这一改革沿着健康的道路发展?这些问题都是值得研究和探讨的。

一、      什么是混合所有制?《决定》中提出的混合所有制具有什么新的内涵?积极发展混合所有制的意义是什么?

一般来说,混合所有制是指不同的所有者或性质不同的所有权相结合或融合而形成的一种所有制形式。所有制的性质或形态可以从宏观和微观两个方面来理解。  

从宏观上来说,所有制指整个社会经济的所有制性质和结构,例如,资本主义社会存在的是以资本主义私有制为主体的所有制结构,社会主义和共产主义社会存在的是以公有制为主体的所有制结构和单一的生产资料公有制。我国自改革开放以来,已经形成了公有制为主体、多种所有制形式并存和共同发展的基本经济制度。从一定意义上来说,我国经济目前在总体上就是一种混合所有制经济。

从微观上来说,所有制指微观经济组织即企业的所有制性质和结构。从企业所有制的发展史来看,最初出现的是单一的个人或家庭所有制,这是一种典型的私有制。19世纪六、七十年代起,在欧美各主要资本主义国家开始大量出现股份公司,从所有制的角度看,无疑它是一种典型的混合所有制。不同于私人资本和私人企业,股份资本是一种“社会资本”,股份公司是一种“社会企业”。

就我国的实际情况来看,在上个世纪九十年代的国有企业改革中,明确将建立现代企业制度即股份公司作为改革目标。经过二十多年的改革和发展,目前我国国有企业绝大多数通过改制都采取了股份公司的形式,其中一批国有企业成为上市公司。同时,我国一大批私营企业也相继成为上市公司。因而从总体上来看,除一些中小企业和全部微小企业(严格来说个体户还不是企业)仍然是典型的私有制企业之外,我国绝大多数企业已经具有混合所有制的性质和特点。

那么,《决定》提出要积极发展混合所有制,其特殊的涵义究竟是什么呢?要正确理解这个问题,必须结合当前中国经济的实际状况来进行分析。从一定意义上来说,中国改革开放三十多年以来的经济快速发展,是由公有制经济特别是国有企业和非公有制经济的共同发展来驱动的。所以,十八大报告以及十八届三中全会“决定”再次重申了两个“毫不动摇”的原则。但是,众所周知,2008年国际金融危机的爆发,使中国经济发展的外部环境变得恶劣,其中非公有制经济部分,由于规模、技术水平、管理能力等各方面的制约,其发展变得尤为艰难。正是在这样的背景下,一些人认为,中国非公有制经济的发展受到了公有制经济特别是国有企业由于垄断而形成的挤压,只有通过国有企业私有化进而打破国有企业的垄断,中国的非公有制经济才能获得发展。这种主张当然是错误的。但是,我们必须承认,一方面,国有企业在某些方面确实还存在不应有的垄断现象,同时国有企业的经营管理效率从总体上来说也有待进一步提高;另一方面,在新的条件下,如何进一步促进非公有制经济的健康发展,也是必须解决的重大现实问题。因此,如何真正进一步实现公有制经济和非公有制的共同发展,就成为一个全新的课题。正是在这样的背景下,《决定》提出了通过“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合”以及“实行企业员工持股,形成资本所有者和劳动者利益共同体”的发展混合所有制的具体方式和思路。显然,《决定》提出的混合所有制主要是指我国公有制经济与非公有制经济以及劳动者之间的融合,而不是一般意义上的混合所有制, 并且把发展混合所有制看作是中国特色社会主义“基本经济制度的重要实现形式”。同以往将公有制经济和非公有制经济分开理解和对待的思路以及那种把公有制经济与非公有制经济绝对对立起来的观点相比,这一改革思路无疑具有创新性,是一种改革的“新思路”。同时我们还要看到,在我国近些年的经济实践中,事实上已经存在不少公有制经济特别是国有企业与非公有制企业合作与混合发展的成功案例,《决定》提出的改革新思路旨在使这些成功的经验得到更为广泛的推广与运用。

正如《决定》明确指出的那样,积极发展混合所有制,其目的和意义在于实现“国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力”和“各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展”。具体而言,从国有企业这一方面来说,通过适当发展混合所有制,可以进一步实现股权多元化,使国有企业的治理结构得到进一步完善,市场化程度得到进一步提高,经营管理效率得到进一步提升,国有经济活力、控制力和影响力得到进一步增强。从非公有制经济这一方面来说,通过与国有企业发展混合所有制,可以实现非公有制企业的股权多元化和治理结构现代化,真正建立现代企业制度,同时,通过发展混合所有制这个途径,非公有制企业可以进入过去无力或无法进入的某些经营领域,扩大企业经营和发展空间。总之,实现公有制经济和非公有制经济的双盈,正是发展混合所有制的目的和目标所在。

二、      在积极发展混合所有制的实践中应该坚持什么基本原则?

十八届三中全会《决定》不仅提出了发展混合所有制的基本内容和方式,而且明确地规定了发展混合所有制必须坚持的基本原则,即两个“毫不动摇”的原则。根据这个原则,无论是通过混合所有制的形式导致国有资产流失甚至国有经济的萎缩和名存实亡,还是在发展混合所有制的过程中导致非公有制经济的名不副实或者权益受损,都是不符合中央精神和错误的。

自十八届三中全会《决定》发布以来,社会上流行着一些不正确的解读和错误观点。例如,有的人认为发展混合所有制必然导致国有资产大规模流失甚至导致国有企业的完全私有化,对发展混合所有制持完全否定的态度;有的人认为积极发展混合所有制是新时期国有企业改革的方向,必须把所有国有企业最终都变成混合所有制企业;等等。因此,如何将思想认识统一到中央《决定》的精神实质上去,是关系到能否使新的改革沿着正确的方向发展的重大问题。

当然,我们必须承认,如何使两个“毫不动摇”的原则在发展混合所有制的实践中真正得到贯彻和落实,确实是一个复杂的问题。因为毕竟公有制经济与非公有制经济是两种性质不同的经济形态,具有不同的目标函数。具体来说,国有企业不仅追求经济效益,而且要承担更多的社会和政治职能,相对而言,非公有制企业则以追求经济效益为主。国有企业与非公有制企业在性质、职能、目标等各方面的天然差别,必然在彼此合作与股份融合的过程中发生一些分歧和矛盾,处理不好,就有可能出现双损的结局,甚至国有企业的主体地位被颠覆。因此,为了使混合所有制的发展沿着正确的轨道和方向稳步推进,一方面,各级国资委必须按照中央《决定》精神,应该尽快出台相关政策要求和实施规则,使国有企业在发展混合所有制的过程中有章可循、有规可依,避免出现各行其是、一哄而上的现象;另一方面,无论是国有企业还是非公有制企业,在发展混合所有制的过程中,必须坚持实事求是、一切从实际出发的原则,避免一哄而起一哄而散,半途而废。

三、   坚持分类改革原则,使混合所有制得到健康发展

实践表明,根据国有企业的功能定位进行分类改革是十分重要的经验和原则。由于国有企业以及各种行业本身存在巨大的差别,在发展混合所有制的过程中,必须坚持分类实施的原则,不能搞一刀切。

现在人们往往把国有企业仅仅划分为竞争性国有企业和公益性国有企业两大类,这是远远不够的。事实上,国有企业分布在很不相同的行业,并分别具有各种不同的特点和地位。在发展混合所有制的过程中,必须根据行业的不同特点分别制定不同的改革思路,只有这样,才能保证混合所有制沿着健康的轨道和方向发展。例如:

1、竞争性行业:竞争性行业又可以划分为一般性竞争行业和战略性竞争行业。一般性竞争行业提供的是一般性生活用品和生活服务,例如家电产品、纺织服装、普通商业服务等。一般性竞争产业的特点是,行业进入门槛低,竞争激烈。一般性竞争行业的波动和市场震荡一般不会对经济和社会产生很大的冲击。各发达国家的经济发展史表明,从总体上看,在一般性竞争产业的发展中,非国有企业比国有企业更具有市场竞争的优势。从长期的趋势上看,国有企业应该尽可能减少在一般性竞争行业中的规模。存在于一般性竞争行业中的国有企业可以通过混合所有制的方式,更多地让非国有资本和企业来经营。战略性竞争行业的主要特点是,体现国家的工业技术水平,行业进入门槛高,规模经济明显,如钢铁、汽车、化工、电子、造船等。这类产业中的企业虽然以营利为主要目标,但也负有发展民族经济和保障国家经济安全的任务。对于这类产业必须维持国有资本和企业的支配性地位,同时要大力引导和鼓励非公有经济成分参与,提高这类产业中的企业参与数量,加强市场竞争,通过产业结构的调整和升级淘汰落后产能,提高行业整体技术水平和创新能力。分布在战略性竞争行业中的国有企业发展混合所有制具有巨大的空间,因为即使是这类战略性行业,但是由于其生产、研发、营销等业务内容繁多,完全可以将核心业务与非核心业务进行分类,以确定哪些必须坚持国有企业控制,而哪些可以通过混合所有制的方式与非公有制企业共享。

2、战略性资源产业

战略性资源是国民经济的命脉。属于这类产业的主要有石油、天然气、有色金属和稀土、煤炭等。对战略性资源的开发利用必须由国家通过国有企业来主导。但是,在这类行业中,同样存在核心业务与非核心业务的区别。在国家产业政策的规范下,可以充分利用和引导非公有经济成分参与非核心业务的股份合作,通过发展混合所有制,一方面可以大量引进社会各种资本,壮大资本规模;另一方面也可以使非国有企业甚至外资企业在这类产业中获得一定的发展空间。在这类行业中发展混合所有制,同样必须坚持和加强国有经济的控制力,合理进行产业规划和布局。在引入非公有经济成分和企业进入战略性资源产业的过程中,必须防止反客为主、国有企业的核心地位被蚕食的倾向。因为战略性资源行业的国有企业具有垄断性而否定国有企业在这类行业的控制地位,是根本错误的。同时,因为其整体上的战略性而拒绝在非核心业务方面发展混合所有制,同样是偏狭的。

3、战略性高技术产业

战略性高技术产业不同于一般性高技术产业,其主要特点是这类产业需要巨额的开发资本,同时其技术与产品往往与国家的经济和军事安全具有密切的联系,例如航天航空工业、核工业、基础电子等。这类产业中的企业一般不以追求利润为主要目标,而是抢占技术至高点,提高国家在战略性领域的国际竞争力。毫无疑问,在战略性高技术产业中,国有企业必须发挥主体和主导作用。同时,这类产业发展也可以通过发展混合所有制股份制的方式,在一些配套和非核心技术环节引进非国有企业参与,以提高整体的经营管理效率。

4、管制性垄断产业

在我国,这类产业以电信行业最为典型。管制型垄断产业的形成,一般是由于国家管制造成的。管制型垄断的产生主要源于国家安全、公共利益等方面的客观需要。从我国实际来看,在一定时期内实行管制性垄断具有其必要性,但管制性垄断也存在一些弊端,最主要的就是由于垄断而产生的价格高和服务差等方面的问题。这类产业的改革方向应该是,在保持国有资本在关键领域的控制力的前提下,通过发展混合所有制的方式,在一些非核心业务环节允许非公有资本进入,加强市场竞争,提高产业整体效率和服务质量。

5、自然垄断产业

自然垄断产业的特点在于其业务具有必须严格统一的运营与管理的内在要求,而不可能分而治之、充分竞争,属于这类产业的有邮政、电网、铁路、港口、机场等。由于存在垄断性,从而这类产业缺乏竞争压力,在效率和服务质量方面往往存在一些差强人意的地方。但是,在各国历史上以及大多数国家的现实经济中,自然垄断产业中国营企业仍然占有很高的比重。当然,即使是自然垄断产业,在其产业链中许多环节也可以引入多家企业(包括非国有企业)进行竞争,真正必须由国有企业独家垄断的环节也应尽可能减少。正如航空业中机场与航空公司的关系一样,铁路的自然垄断性存在于路轨和车站,而营运列车并不具有自然垄断性;电力系统的自然垄断性存在于电网,而发电、配电并不具有自然垄断性。显然,即使在这些自然垄断行业或产业中,在一些并不具有自然垄断性的业务环节仍然可以大力发展混合所有制,通过市场竞争,提高行业的整体效率和效益。

6、公用事业

以城市供水、供暖、供气最为典型。公共事业往往也具有自然垄断性,这类行业中的企业不应以营利作为首要目标,而是要更多地承担社会公共义务,公用事业中的企业不能为追求利润而损害公共利益。在我国,目前公共事业也多由国有企业和单位经营,这有其必要性和必然性。但是,在政府管制的条件下,通过发展混合所有制的形式,非国有资本和企业也可以进入公用事业的有关配套环节,以提高行业整体运营效率,同时也使进入该行业的非国有资本和企业获得适度利润。

7、非营利行业、敏感性产业、高社会风险行业等

非营利行业以医疗、教育最为典型。事实上,目前我国已形成了国有医疗和教育为主、民办医疗和学校共同发展的格局。非营利行业必须坚持国有为主体和主导的基本原则,不能借发展混合所有制之机,全面市场化和私有化。

敏感性行业以新闻和文化出版业较为典型。经过多年的改革和发展,我国新闻和文化出版业已经形成了国家管制与市场有机结合的发展模式。一些文化出版企业已经成功上市。在敏感性行业的非敏感性业务环节,可以进一步大力发展混合所有制,充分发挥市场机制的作用,提高行业的整体国际竞争力。

高风险行业以金融业最为典型。此类行业不仅关系国家安全和国民经济命脉,而且,个别企业的风险会迅速波及蔓延到行业,产生连锁性的社会风险。所以,必须坚持金融国有为主的原则,坚决抵制金融私有化的错误观点和主张,同时对这类产业必须实行严格的监管。不能借发展混合所有制之机,使我国国有金融制度和体系被逐步瓦解。

以上分析表明,不同产业和行业在我国经济与社会发展中的功能、地位和特点是各不相同的,因此,必须从各个产业和行业的实际出发,在坚持两个“毫不动摇”的基本原则下,在适合的领域和业务范围内大力发展混合所有制形式,而在不适合的领域、行业和业务范围中,则必须坚持国有为主体和主导的原则。同时,即使是在适合发展混合所有制形式的领域,也必须坚持公平、公正、公开的原则,防止国有资产流失和经济腐败的大量滋生。

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